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“十四五”時期可再生能源產業發展的思考
來源:中國電力網 時間:2020-11-20 字體:[ ]

長期以來,在國家政策的有效驅動和相關部門的大力支持下,我國可再生能源產業持續快速發展,不僅已經成為國際上一張靚麗的名片,也為能源產業的清潔低碳、安全高效發展奠定了堅實的基礎。

近期,黨的十九屆五中全會也明確提出“推進能源革命”、“構建生態文明體系,促進經濟社會發展全面綠色轉型”和“加快推動綠色低碳發展”、“全面提高資源利用效率”等要求,為能源產業的持續健康發展指明了方向,需要在具體的工作中貫徹落實。

再加上新能源產業全面進入平價時代和數字化技術對于能源產業的快速滲透,“十四五”時期可再生能源產業發展將面臨全新的形式和挑戰,需要進一步簡化管理,明確各方責任,以激活社會資本投資的熱情,共同推動整個產業跨越式發展。在此提出以下一些不成熟的想法和觀點,供行業各方參考和討論:

一是建議明確以最小的社會成本完成能源轉型的原則。 能源產業發展特別是可再生能源產業發展一定要樹立社會總成本的概念。企業算小賬天經地義,但是政府部門特別是宏觀經濟部門在面對產業各方紛繁復雜的利益訴求時,一定要有足夠的定力,不能只算某一個具體行業甚至某一類企業的小賬,而要算社會總成本的大帳,要在制定頂層設計的過程中就牢固樹立起以最小的社會成本驅動能源轉型的大原則,并以此作為產業政策調整的基本遵循。這個主要體現在五個方面:

首先,在面對排放強度相當的各類可再生能源,要堅持經濟性優先的原則,通過市場競爭機制重點扶持成本最低的能源品種?,F在我們要破除一個觀念,就是不能只要是可再生能源,就是高大上的,就必須不計成本無條件支持,特別是針對不同種類的新能源品種設計明顯不平等的有差異化的扶持政策。

其次,能源行業管理的重心要從項目管理轉向能效管理,優先通過能效提升而不是新建項目滿足能源消費的增量需求,能效提升既包括終端的能源消費的效率,也包括既有發電資產的利用率。 黨的十九屆五中全會也明確提出“十四五”時期要實現“能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高”。所以下一步要大力推動用戶側綜合智慧能源商業模式的創新、用戶側自發自用的分布式電源建設以及虛擬電廠等系統運行新模式的發展,這就需要進一步深化改革,全面放開用戶側的各類交易。

第三,要統籌考慮產業發展中的各類隱性成本。 在機制設計上要盡可能發揮既有能源基礎設施的邊際效益,各類能源品種融合互補的經濟效益,以及數字化技術對能源系統效率優化提升的技術效益,盡量避免單一目的簡單疊加新的項目投資,例如面對系統靈活性的需求時,到底是一刀切強制配置儲能,還是推動改革,充分發揮用戶側的靈活性的邊際效益。

第四,要充分考慮非化石能源的環境效益。 習近平總書記多次指出,“綠水青山就是金山銀山”,地方政府在測算各類項目收益的時候,既要考慮到GDP的增長,也要考慮到新能源的環境效益。特別是全國范圍內的碳市場建立之后,環境效益有了一個初步的可量化的依據,對于算好生態這筆賬會帶來很大的幫助。

第五,要嚴格控制好政策風險成本。 為確保資本市場的穩定預期,產業政策要有前瞻性,并能夠在一定時期保持穩定性和延續性,盡可能減少因政策波動帶來的額外風險成本。同時也要嚴格遵循市場準入許可法無授權不可為和企業經營行為法無禁止即可行兩項原則,最小化產業發展的非技術成本。

二是建議以配額為抓手明確可再生能源產業發展的責任和義務。 在清潔能源產業的發展上,習近平總書記提出了非常明確的發展目標。配額制政策設計的主要任務,其實就是將這一目標有效分解下去,通過制定各省(區、市)電力消費總量中的新能源發電的比重目標,實際上是進一步明確了各地區能源轉型的責任,將來誰完成了配額,誰就完成了對20%乃至更高目標的責任。

因此,建議考慮在未來將配額納入中央對地方的考核,這樣既有利于相關的政府主管部門不再對產業發展進行微觀干預,只承擔事中事后監管的責任,也有利于通過對可再生能源開發利用情況進行監測評價,督促各類市場主體形成合力完成能源轉型的目標。

這里有必要重點討論一下配額制的設計原則。配額本質上是基于消費側的機制,因此在具體配額指標的的確定上,應遵循度電同權的原則,除自發自用部分的電量外,消費者從大電網購入并實際消費的每一度電其實都有著相同的排放強度,也必然要承擔相同的責任。因此,在配額指標的分配過程中,也應該采取統一的標準分配,與資源情況盡可能少掛鉤,而建議與能源消費的總量掛鉤,并不是說資源條件好的地方就應該無條件多搞一些,恰恰相反,化石能源消費最多的區域也應該承擔同等的責任。

配額制和市場經濟原則是高度吻合的,在配額制政策框架下,實現了政府對于產業發展的最小干預,企業可以根據自身的資源條件和技術優勢自主選擇成本最低的方式來完成配額,每年開發什么品種電源,開發規模多大,都由企業自主決定,這就使得十八大以來中央大力推動的簡政放權真正落到了實處,最終的決策權落給了市場,而不是從一級政府落到了另一級政府,或者從一個部門落到了另一個部門。

從目前的情況看,在無補貼的情況下,手續繁雜的核準制已經明顯不適應產業發展的需求,建議今后可以考慮將新能源的項目許可一律變成備案制,只要符合產業投資方向的項目,企業可以自主進行投資決策。同時建議徹底取消規模指標管理。政府的規劃只是對產業的引導信號,不能變成剛性約束,在市場化的條件下,產業最終發展的目標應該是市場各參與方相互博弈的結果?,F在新能源項目建設的不確定性越來越大,按照規劃目標核準并不代表能按照核準容量建成投產,反而增加了產業發展的不確定性。同時也建議考慮設立相應的禁止性條款和黑名單制度,對于法律法規要求之外的隱性許可明確禁止。

此外,還建議重點考慮理順和明確產業各相關方在實現這一目標過程中的義務和責任。我們在可再生能源產業發展中遇到的各種困難和問題,歸根結底是責任和義務不明確造成的。既然習近平總書記明確提出了綠色發展的中長期目標,那么社會各方都應該有責任有義務在這一領域同心共力,但是在過去的實踐過程中,在很長一段時間里,產業的發展成了產業自身的責任,從產業之外的角度去看,各相關領域都因為維護自身的職能反而成了產業發展的阻力,可再生能源產業發展的好不好,能源轉型的目標有沒有完成,都是能源主管部門和產業自身的責任,與其他人都無關系,甚至在一些地方出現了對于可再生能源項目建設說停就停,甚至一停好幾年的情況。

這一現象并不正常。推動全社會的能源生產和消費革命,實現綠色發展,是所有部門共同的責任,如果每個部門都局限于自身的職能,不對能源綠色轉型的最終結果負責,那必然會造成一人拉車九人看的局面。如果各方在這一領域的責任明確了,那么即使遇到一些問題,各方也都可以本著建設性的態度,共同協調解決。

三是建議通過綠色消費帶動綠色生產的快速增長。 長期以來,我國可再生能源產業都存在重生產輕消費的問題,生產環節受困于消納市場,相反,下游的消費者并不關心自身消費的是什么電,生產和消費存在嚴重的脫節。

眾所周知,一個高度市場化的產業都是由下游消費帶動上游生產的,這也是我國供給側改革的核心要義。推動能源消費革命是貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略的核心內容之一。十九屆五中全會也明確提出“廣泛形成綠色生產生活方式”。因此,“十四五”時期可以考慮通過擴大能源綠色消費的市場帶動能源生產革命。只有消費者的意識轉變了,能源綠色消費的市場需求起來了,并通過市場機制傳導到生產側,才能帶動綠色電力生產的良性和可持續發展。而這些通過立法和政策引導、輿論宣傳將會起到一個立竿見影的效果。

前不久,國家發改委經中央深改委同意發布的《綠色生活創建行動總體方案》就是一個很好的開端。配額的本質也是通過政策創造出一個穩定持續的綠色電力消費市場,最終實現以綠色消費帶動綠色生產。長期困擾可再生能源產業發展的限電問題的本質也是清潔電力的供給和需求不匹配,通過消費側的帶動就能有效解決消納的問題。

其核心邏輯在于,每一度新能源電力在生產之初就已經找到了其消費市場或者說鎖定了消費空間,消費者為了達成交易,也將主動在電力市場內部尋找滿足需求的成本最低的靈活性資源,消納的責任就從電網企業變成了用戶自發交易,責任和義務進一步明晰,煤電、儲能以及可調節負荷等能夠提供靈活性的市場參與方也可以將靈活性順利變現,不僅可以創造全新的商業模式,也將有效地激發其參與靈活性市場的積極性。

為了促進消費側的熱情,政策上也可以考慮將本地消費的清潔能源不再計入能源消費總量的考核中,使得地方更傾向于使用可再生能源來滿足日益增長的能源需求,也將有效的促進產業規模的快速擴大。

在平價時代,綠色電力證書將可能是一個非常有效的促進綠色消費的政策工具。綠色電力證書政策的核心要義是明確平價時代的風電、光伏發電的清潔能源發電屬性,為未來參與電力市場交易以及推動綠色消費提供身份信息認定和政策保障。從目前的趨勢看,未來希望實現碳中和的企業越來越多,加上工信部現在力推的綠色大數據中心計劃,未來對于清潔能源的需求增長會很快。

綠色電力證書可以將電力物理交易與虛擬的清潔能源屬性交易分割開,具有可追溯、可核查的特性,是未來非常好的營銷工具,一方面可以在此基礎上設計多種營銷方案和產品模式,以滿足用戶的綠色電力消費的需求和確保用戶的黏性(例如有利于用電企業和集團的售電企業簽署長期PPA)。另一方面將可再生能源電力的綠色屬性進行剝離,通過全新的市場體系進行循環,使得不考慮綠色證書的可再生能源能夠以純粹的電力普通商品的屬性參與電力市場,這就大大降低了電力市場交易規則的設計難度,有利于通過良性的市場競爭進一步推動可再生能源發電的成本下降。

總之,“十四五”是可再生能源產業發展的全新起點,擺脫了對于補貼政策的依賴,我們有理由相信,在黨中央的正確領導下,可再生能源產業將會取得更高質量的發展。但從更加長遠的角度看,要落實習近平總書記提出的2060年實現碳中和的宏偉目標,“十四五”也只相當于萬里長征剛剛渡過赤水河,未來還有更長的路要走。

在目前的關鍵節點上,行業各方必須要凝心聚力,梳理好行業發展的邏輯體系,要有久久為功的心態,確保在未來40年的時間內產業整體的持續健康發展。特別是要堅決避免通過扭曲市場機制的短期政策人工催肥產業的發展,畢竟,短時間急功近利的快速發展固然能收一時之效,但是卻很可能損害了深層次的供求關系,最終使得整個產業發展的路越走越窄,也將嚴重影響綠色低碳發展目標的實現。

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